W dniu 30 listopada 2016 r. Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego sporządziło opinię do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach.

Eufemistycznie rzecz ujmując opinia nie jest pochlebna.

Jest miażdżąca.

Opinia on line:

http://www.sn.pl/aktualnosci/SiteAssets/Lists/Wydarzenia/NewForm/021-499_16%20Uwagi%20SN%20do%20projektu%20ustawy%20o%20zm.%20ustawy%20-%20Prawo%20o%20zgromadzeniach.pdf

Gdyby zniknęła pdf:

021-499_16-uwagi-sn-do-projektu-ustawy-o-zm-ustawy-prawo-o-zgromadzeniach

Cytat:

(…)

1.

Artykuł 1 pkt 1 projektu zmierza do dokonania zmiany brzmienia art. 2 pr. zgrom. przez to, że zakazuje organizowania w trybie i na zasadach określonych w zmienianej ustawie w tym samym miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia wskazane w dotychczasowej treści przepisu – oznaczonej według projektu jako jej ust. 1, to znaczy:

a) zgromadzenia organizowane przez organy władzy

publicznej;

b) zgromadzenia odbywane w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych.

W motywach projektu eufemistycznie napisano (s. 1), że chodzi tutaj o „przyznanie pierwszeństwa” z gromadzeniom organizowanym przez organy władzy publicznej lub o charakterze konfesyjnym.

Odnosząc powyższe uwagi do treści analizowanego przepisu, należy uznać, że projekt ustawy w art. 2 ust. 1 pkt 1 narusza art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie to wyraża się w kilku aspektach.

Po pierwsze, ograniczenie nakładane w projektowanym art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 pr. zgrom. będzie automatyczne i przez to może prowadzić – zależnie od sposobu jego stosowania – do całkowitej blokady jakichkolwiek, równoległych zgromadzeń „zagrażających” wyłączności przekazu zgromadzeń.

Można oczywiście byłoby argumentować, że cel przepisu jest inny, a ograniczenie swobody organizowania różnych zgromadzeń w jednym miejscu i czasie ma na celu tylko ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, bowiem prawo do kontrdemonstracji nie może ograniczać prawa do demonstracji. Z drugiej jednak strony w tym akurat wypadku byłby to argument przewrotny i nielogiczny.

Proponowany przepis chroni bowiem bezwzględnie swobodę manifestacji organizowanych przez „czynnik urzędowy” – organ władzy publicznej, natomiast w mniejszym lub większym stopniu wyklucza go w przypadku zgromadzeń organizowanych przez osoby prywatne.

Rola organu władzy jako organizatora manifestacji, która będzie miała w razie ustanowienia norm przewidzianych w projekcie ustawowe „pierwszeństwo”, a w zasadzie monopol, na odbycie się w określonym miejscu i czasie – faktycznie spowoduje, że dowolny taki organ będzie autorytatywnie i arbitralnie decydował o tym, czy dopuścić zorganizowanie innego, niepublicznego zgromadzenia.

Nie miałoby wówczas znaczenia to, jak wiele osób i w jakim konkretnie celu miałoby zamiar zgromadzić się po jednej i drugiej stronie.

W wariancie skrajnym (chociaż wyobrażalnym) możliwe byłoby nawet nadużycie prawa w postaci organizowania naprędce „mikromanifestacji”, np. przez ministrów, a nawet przez wojewodów – jedynie po to, aby zapobiec odbyciu się niewygodnego dla władz zgromadzenia, choćby i to ostatnie nie miało żadnych celów o jednoznacznie politycznym charakterze i było absolutnie pokojowe. Nie taka być może jest intencja projektodawców, jednak zgłaszając projekt, powinni oni pomyśleć także o sytuacjach skrajnych.

Co więcej, nie ma i nie będzie przy tym jakiegokolwiek momentu ważenia wartości będących w kolizji (a konkretnie wolności jednej i drugiej grupy manifestantów), co absolutnie nie mieści się ani w porządku prawa krajowego państw UE, ani prawa międzynarodowego. Należy w związku z tym podkreślić, że demonstracje organizowane przez jednostki oraz manifestacje polityczne nie sytuują się na tym samym poziomie regulacyjnym, ponieważ art. 2 pkt 1 (zaś w przyszłości najprawdopodobniej art. 2 ust. 1 pkt 1) pr. zgrom. całkowicie wyłącza stosowanie ustawy i przez to zwalnia organ władzy publicznej od ciężarów prawnych związanych z organizacją i ochroną porządku publicznego podczas zgromadzenia, a więc manifestacja pod auspicjami organu władzy publicznej będzie tym samym korzystała niejako z domniemania legalności, co w przypadku zgromadzeń podlegających ustawie absolutnie nie ma i nigdy nie

będzie miało miejsca.

Po drugie, wspomniane już ważenie wartości, które w ramach stosowania Konstytucji należy do zabiegów tyleż częstych, co oczywistych, nie może polegać na jednostronnym i apriorycznym przesądzeniu przez ustawodawcę, że określona wartość chroniona w Konstytucji jest oczywiście cenniejsza niż inna, która również tej ochronie podlega. Tak należy postrzegać rozstrzygnięcie „kolizji” zgromadzenia podlegającego ustawie – Prawo o zgromadzeniach ze zgromadzeniem odbywanym w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych (zob. przyszły art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 pr. zgrom.). Organizator zgromadzenia, a także jego uczestnicy indywidualnie, ponoszą odpowiedzialność karną m.in. z art. 195 – 196 k.k. (złośliwe przeszkadzanie w akcie religijnym, obrażanie uczuć religijnych), z którą muszą się liczyć.

W odniesieniu do tych przepisów prawa karnego istnieje bogata literatura i orzecznictwo SN, które wyjaśniają dość precyzyjnie granice dozwolonego innym jednostkom zachowania wobec uczestników czynności kultu lub, szerzej, wyznawców określonej religii.

Usunięcie (potencjalnego, ale nie zawsze realnego) ryzyka zakłócenia kultu religijnego nie może polegać na jednostronnym i całkowitym ograniczeniu konkurującej wolności zgromadzeń.

Biorąc pod uwagę odmienność celów zgromadzenia religijnego oraz zgromadzenia podlegającego ustawie, a także zakładając przypadki ich fizycznej kolizji, można byłoby sobie wyobrazić wprowadzenie w ustawie – Prawo o zgromadzeniach odpowiedniego mechanizmu regulacyjnego lub odpowiednie wykorzystanie już istniejącego w art. 12 – 13 pr. zgrom., przy czym przepisy te, na zasadzie wyjątku, można byłoby stosować również do zgromadzeń religijnych.

Na pewno nie trzeba z góry zakładać, że każda demonstracja w danym miejscu i czasie będzie prowadziła do naruszeń porządku publicznego polegających na zakłócaniu uroczystości i zgromadzeń religijnych.

Po trzecie i najważniejsze, przepis wykazuje szereg podstawowych wad regulacyjnych. Hipoteza normy prawnej ustanowionej w przepisie jest ujęta zbyt szeroko – za pomocą zwrotów niedookreślonych lub zgoła nieokreślonych.

Dotyczy to pojęć „miejsca” i „czasu” – brak gwarancji, że będą brane pod uwagę przepisy art. 10 ust. 1 pkt 4 pr. zgrom., gdzie skądinąd mowa nie o „miejscu” w ogóle, lecz o „miejscu rozpoczęcia”, „ewentualnej trasie przejścia” i „miejscu zakończenia”. Jest tak nawet w porównaniu do art. 12 ust. 1 pr. zgrom., gdzie użyto co prawda zwrotu „w tym samym miejscu i czasie”, lecz wykorzystanie dyrektyw językowych i celowościowych pozwala ustalić jego sens, który zresztą odnosi się do usuwania kolizji zgromadzeń podlegających ustawie przez organ gminy, a więc ma zupełnie inny cel niż całkowita eliminacja możliwości organizacji zgromadzenia przez ustawę, co miałby wprowadzać projektowany ust. 2 w art. 2 pr. zgrom.

W odniesieniu do tego ostatniego nasuwają się liczne pytania, np. o to, czy przepis będzie obejmował organizację manifestacji zwołanej przez organ władzy publicznej w dowolnym miejscu?

Czy będzie rozumiany jako warunkowo dopuszczający zgłoszenie organizacji zgromadzenia w „miejscu”innym (lub na „trasie” innej) niż miejsce (trasa) manifestacji w tej samej miejscowości, czy też „miejscem” w rozumieniu zamierzonego art. 2 ust. 2 pr. zgrom. będzie mogła być uznana cała miejscowość?

Czy przepis można będzie wykładać w ten sposób, że kolizję zgromadzeń usunie wystarczająca odległość (np. przeciwległa część miejskiego placu) lub zastosowanie odpowiednich środków w celu fizycznego oddzielenia obu zgromadzeń: podlegających i niepodlegających ustawie?

Brak precyzji proponowanej regulacji narusza zasadę określoności prawa wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP.

Podobne rozumowanie można przeprowadzić w odniesieniu do „czasu”, które to pojęcie w art. 10 ust. 1 pkt 4 pr. zgrom. de lege lata nie występuje, a pojawiają się tam terminy bardziej precyzyjne: „data” i „godzina”.

Ewidentnie zbyt szerokie jest określenie „organ władzy publicznej”; obejmuje ono bowiem bardzo liczny zbiór osób i ciał zbiorowych o rozmaitych zadaniach i kompetencjach (przykładowo organem władzy publicznej na pewno jest Prezes Rady Ministrów i Rada Ministrów, ministrowie, Sejm i Senat, ale również dowolny sąd lub trybunał, a być może również organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda, kurator oświaty, a może i organ rządowej administracji niezespolonej jak np. powiatowy lekarz weterynarii).

Co więcej, żaden przepis nie wyznacza zasad i trybu orzekania o tym, czy zgromadzenie organizowane w trybie i na zasadach art. 2 ust. 2 in spe pr. zgrom. jest legalne z uwagi na „kolizję” z jakimkolwiek zgromadzeniem organizowanym przez taki organ.

Można jedynie domyślić się, że adresatem nowego uregulowania będzie organ gminy właściwy do ewentualnego wydania decyzji o zakazie zgromadzenia, do czego jednak nie uprawnia analiza zarówno bieżącej, jak i ewentualnie zmienionej treści art. 14 pr. zgrom.

Nie ma natomiast żadnych gwarancji, że organ gminy dowie się we właściwym czasie o planowanym wydarzeniu organizowanym przez jakiś organ władzy publicznej, co umożliwi mu adekwatne rozpatrzenie zawiadomienia organizatora zgromadzenia zgodnie z art. 7 i nast. pr. zgrom.

Naruszenie wolności zagwarantowanej konstytucyjnie i międzynarodowo w omawianym zakresie jest szczególnie jaskrawe w stosunku do tzw. zgromadzeń spontanicznych, stanowiących reakcję opinii publicznej na bieżące wydarzenia. W tym przypadku niekiedy nawet obowiązek notyfikacji zgromadzenia (a co dopiero zakaz jego odbycia się oraz związane z tym sankcje prawne) może okazać się zbyt daleko idący.

Po czwarte wreszcie, odnosząc się do ewentualnej argumentacji na poparcie proponowanych przepisów (a należy odnotować, że w uzasadnieniu projektu – nadzwyczaj krótkim i niespełniającym wymogów art. 34 Regulaminu Sejmu – właściwie ich brakuje) wystarczy stwierdzić, że państwo dysponujące funkcją policyjną – i w jej ramach środkami przymusu bezpośredniego – nie musi dodatkowo demonstrować swojej nadrzędnej pozycji poprzez stanowienie norm dalece ograniczających legalne korzystanie z jednej z konstytucyjnych wolności.

Wydaje się, że nadzór organu gminy oraz Policji nad przebiegiem zgromadzenia (art. 20), odpowiedzialność organizatora i przewodniczącego zgromadzenia (art. 19), a także sankcje prawnokarne za naruszenie rozmaitych dóbr prawnych (których nawet nie sposób w tym miejscu wymienić) w sposób adekwatny i wystarczający zabezpieczają interes publiczny. Projekt w zakresie jego art. 1 pkt 1 jest więc niezgodny z wymogiem art. 31 ust. 3 Konstytucji, w myśl którego regulacja ustawowa ukierunkowana na ochronę wartości wymienionych w przepisie (w tym zwłaszcza na ochronę bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego) powinna być konieczna w demokratycznym państwie i nie może naruszać istoty wolności i praw. W tym przypadku zarówno jedno, jak i drugie kryterium konstytucyjnej klauzuli proporcjonalności niewątpliwie nie zostało spełnione.

(…)

Warto być może przypomnieć w tym miejscu, iż władze publiczne mają absolutny obowiązek zachować zasadniczą neutralność wobec celów zgromadzenia.

Nie wolno im reglamentować korzystania przez obywateli z ich wolności poprzez dokonanie oceny, po co (w jakim celu) zgromadzenie się organizuje, zwłaszcza po to, aby zapobiec odbywaniu się zgromadzeń.

Racjonalny ustawodawca po prostu nie może tworzyć przepisów, które mają to spowodować, nie będąc świadomy, jakie to wywoła konsekwencje.

Zawarcie w projekcie art. 26b ust. 1 pr. zgrom. byłoby chyba jednym z wyraźniejszych dowodów złej wiary projektodawców, która wyraża się w drastycznej instrumentalizacji prawa, i to akurat w obszarze wolności kluczowej dla dalszego utrzymania demokratycznego ustroju państwa.

Prawo tak stanowione nie może być dłużej nazywane prawem państwa leżącego w Europie, praworządnego ani demokratycznego.

Narusza ono nie tylko art. 57 Konstytucji RP, ale obowiązujące Rzeczpospolitą prawo międzynarodowe.

(…)

opinia-sn-pr-o-zgr